摘要:  责任主义作为尊重意志自由的民主立场，已经在我国侵权法和刑法中获致制度化。

正如苏永钦教授所言：在脆弱的宪法理论和实务的相互扶持下，摸着石头过河。[69]两个不能否定是2013年1月5日，习近平同志在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十八大精神研讨班上发表的重要讲话中，在论述改革开放前后两个历史时期的关系时，明确提出：不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期，也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期。

[51]而在2019年，备案审查工作报告中则明确披露督促制定机关纠正与宪法法律规定有抵触、不符合的规范性文件的情形，所列事例中有两个属于典型的宪法问题，包括：审查并认定某些地方性法规中公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录的规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神，审查并认定某些地方性法规中人大常委会闭会期间可以由主任会议许可对人大代表进行逮捕的规定与代表法……存在抵触情形，处理的方式是经向制定机关指出，有关规定已经修改或停止执行。这意味着违宪现象与具体的违法行为并不一样，并不能单纯依靠规范操作和法律适用解决，至少要分门别类，因事而异。[61]万里：《万里文选》，人民出版社1995年版，第619-620页。[49]田纪云：全国人民代表大会常务委员会工作报告，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1998年第1期，第69页。参见韩大元、王建学：《基本权利与宪法判例》，中国人民大学出版社2013年版，第52-55、94-134页。

[15]1981年10月，彭真再次提到文化大革命的出现是由于没有执行宪法的规定。来源：《中外法学》2010年第2期。个别事例中人民参与的积极意义，只能得出并非所有的人民参与都是走过场的结论，但结论也仅限于此。

[32]最高人民法院2004年5月18日发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）指出：人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。（二）应责 应责是笔者对英语单词accountability的翻译，在我国，更流行的译词是问责。刘束：《史上最严食品安全法严在哪里？》，载《中国质量万里行》2015年第6期。以《四川省人民政府市（州）政府目标管理办法》（川府发〔2014〕26号）为例。

[51]参见彭昶润、罗金成：《在市第三届人大常委会第二十五次会议上，市政府就食品安全专题询问重点督办事项交满意答卷》，载《巴中日报》2014年8月21日第003版。只有将专题询问常态化，将监督制度化，最大限度地激活人大监督权，才能不负民众重托，保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权，也才能促使政府官员知道权为民所赋，做到权为民所用。

其次，在政党政制之中，无论是多党轮流制，还是一党执政制，公共行政的政策和重大决策，极大程度上受执政党的影响。这些规定透露出的是发生重大食品安全事件后的问责威慑，并且与更基本、更广阔范围的领导干部问责制框架是保持一致的。不过，可以略作总结的是，法律（如声称建立最严格责任体系的食安法）施加于监管者身上的责任，既有适宜通过司法过程（如行政诉讼）督促其完成的，亦即严格意义上的法律应责，也有不适宜借助司法之力实现的。[27]这一举措反映中央政府对食品安全的高度关切，也的确应验了我国政府绩效考核的重心不是处分，也不是对领导干部的表现进行监督，而是要转变他们的态度和行为。

在起草过程中，应当书面征求标准使用单位、科研院校、行业和企业、消费者、专家、监管部门等各方面意见。作者简介：沈岿，法学博士，北京大学法学院教授。张永生：《食品安全就该拿乌纱帽作保》，载《安徽日报》2012年7月11日B01版。第四，与事后问责一致，在地方政府绩效考核中，影响政府绩效直至领导干部职位的可能性情形，也是更多发生在食品安全重大事件、遭遇主流媒体曝光、高层问责关注等一个或多个要素出现的场合。

以上数据基本指向的是新闻报道，其足以支持食品安全专题询问具有连续性的结论。该项许可与普通的仅对申请人产生效力的许可不同，它的批准并公布意味着不仅申请人可以使用该食品添加剂，其他生产者也可以使用。

其实，在民主理论图景中，设定或调整各方利益关系的规则创制过程，就是一个由不同的人民利益充分协商和妥协的政治过程。《通告》及《报建指南》从城市形象及市容市貌管理的角度而言也是合理、适当的。

在我国当下的政制体系和氛围中，政党斗争性的、对抗性的、仅为揭短而不为建设的问责，于代议机关议事过程没有容身之地。在这期间发生的诸如重庆查获涉及3亿元的地沟油案、上海曝光假冒婴幼儿乳粉事件、网络外卖平台食品安全把关不力、多地出现医疗垃圾制成餐具等问题，[3]并不能简单地归结为新法仍然无力。[7]参见许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述（1949-1990）》，法律出版社1991年版，第524-537页。有的地方，专题询问的准备、组织以及最后的问答，历时近半年。长期饮用金箔酒到底对人体健康有否负面影响，并无准确定论。前文已述，惩戒、制裁或者一种不利的后果，是应责的应有之义。

此处所言的行政监管规则，亦简称行政规则，是指行政机关作出的对被监管的不特定多数人发生效力且可以反复适用的决定、命令。这与民以食为天、食以安为先的民谚所给人的食品安全为头等大事的想象是不符的。

立足于重大食品安全事件[22]的事后问责制，对关键领导在食品安全监管方面的意识和行动会有何影响呢？鉴于可运用的规范本身以及已有的经验，该问责制具有以下五个特点。正是因为公共行政在规则制定方面已经成为事实上的立法者，那么，仍然简单地以合法律性来要求其应责，尤其是通过司法审查的法律应责，实际上是捉襟见肘的。

如果人民缺少由一定惩戒手段作为支撑的日常监督的出场，那么，政治应责就是因情况而异的、随条件的，由此期待关键领导平时的充分重视，基本上是一种奢望。造成严重后果的，其主要负责人还应当引咎辞职：（一）对发生在本行政区域内的食品安全事故，未及时组织协调有关部门开展有效处置，造成不良影响或者损失。

在专题询问已有一定成效的基础上，有人大代表以及民众代表希望其能够更经常、更灵活地进行，并使其形成一套规范、成熟、行之有效的制度。此即行政规则制定政治应责的必要性所在。[5]可见，食品安全监管是否依照最严之法得以加强和完善，并真正监管到位，在相当程度上取决于地方政府关键领导[6]的意识和行动。特殊情形下，当事者虽未违反行为规范，却造成他人正当利益损失，并因此承受弥补损失的后果，此通常所谓无过错责任原则下的救济。

[55]这种期许在一定程度上折射出对专题询问滑向偶发性、运动性、表面性、象征性的担忧。官僚应责（bureaucratic accountability）是建立在上下级之间科层制关系、法律法规以及监督基础上的，可以是内部的上下级监督，也包括外部的法院监督（对此不同论者有不同看法）。

马昊楠：《网络订餐平台情况调查》，载《首都食品与医药》2015年第17期。[美]埃里克·霍弗：《狂热分子》（第2版），梁永安译，广西师范大学出版社2011年。

总体上，在既有政制框架之中，专题询问更多的是合作型应责，是代议机关和监管者合力做好食品安全工作。第五，政府及相关部门负责人皆需应询。

如同食品安全形势不会因为一部最严厉法律的出台就在短时间内出现骤然扭转一样，一直以来被诟病甚多的食品安全监管体系和机制，也同样不会因为最严肃问责的警告，而发生明显的改观。这正是行政过程的人民参与同人民代表议事过程（多数决为原则）的关键区别所在。[16] 本文之所以未追随我国语境中普遍的问责译法，并非有意标新立异，而是在承认问责和应责乃accountability这块舶来硬币之两面的基础上，更希望凸显应责者的视角。[37]参见张卫：《金箔入酒引争议，无益无害影响小》，载《中国食品》2015年第5期。

[19]因此，可以基本断言：在我国语境下，C链条和D链条是高度重合的，可称之为C+D链条。在全国人大的榜样引领之下，各地人大对此予以高度重视，纷纷展开相应工作，尤其在食品安全领域。

（一）为何需要政治应责 在民主制的行政国家、监管国家中，行政规则的制定是让公共行政陷于合法性危机的主要根源之一。[1]参见邹坚贞：《史上最严食品安全法亮相》，载《中国经济周刊》2015年第17期。

在我国，执政党对公共行政的控制较为严格，党政一体特征显著，向执政党应责也自然在政治应责范畴之内。可是，各种人民参与形式的具体设置的阙如，尤其是关于人民所提意见对规则制定者究竟应有何种影响的规则缺乏，使得行政监管机关在可以任意裁量的情况下没有对参与者的真正应责。